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從WTO《政府采購協議》的修訂內容中洞見“制度價值”

2019年01月23日 08:58 來源:中國政府采購報打印

■ 姜愛華

“立時代之潮頭,通古今之變化。”想要繪好新時代的“政采畫卷”,學習國際規則是必不可少的一環。WTO《政府采購協議》(Government Procurement Agreement,GPA)作為四大政府采購國際規則之一,其修訂和發展歷程為我國在政府采購政策功能、電子化采購以及防控低價采購風險等方面都提供了制度參考。

一、WTO《政府采購協議》的發展歷程

早在20世紀60年代初期,關稅與貿易總協定率先開始就政府采購問題進行談判。由于各方的利害沖突很大,談判未能取得實質性結果,只起草了一份《關于政府采購政策、程序和做法的文件草案》。1976年7月成立了政府采購的專題組,專門談判政府采購問題。在各締約方的共同努力下,東京回合多邊貿易談判于1979年4月12日在日內瓦簽訂了世界上第一個關于政府采購的協議——《政府采購協議》(Government Procurement Agreement,GPA),1981年1月1日起生效。

在烏拉圭回合談判后期,《政府采購協議》的成員為了進一步擴大政府采購的開放程度,開始就新的政府采購協議進行談判。1987年2月2日,協議的締約方對1979年的《政府采購協議》進行了修改,自1988年2月14日起開始實施。1993年12月15日,各締約國在烏拉圭回合上又就制定新的《政府采購協議》達成基本意向,最終形成了關稅與貿易總協定烏拉圭回合《政府采購協議》,即之后所稱的世界貿易組織的《政府采購協議》。

《政府采購協議》于1994年4月15日在馬拉喀什簽署,于1996年1月1日正式生效實施。

經過近15年的談判和協商,2012年3月,世界貿易組織政府采購委員會召開會議,頒發了WTO《政府采購協議》的新文本和各方新一輪出價,標志著其日趨走向成熟。2012年版WTO《政府采購協議》對原有《政府采購協議》文本進行了簡化與優化,并在市場準入上進一步擴大了采購實體的覆蓋范圍,囊括了從部級到其他專門機構的更多政府部門,以及新的服務和其他公共采購活動。2012年版的WTO《政府采購協議》已于2014年4月6日開始正式生效。

二、2012年版WTO《政府采購協議》的修訂內容

(一)關于總則部分的修改

1.新版WTO《政府采購協議》在序言中對WTO《政府采購協議》條款的修訂目的進行更新,增加了對透明度、靈活性、防腐敗等方面的要求,對于各項條款進行了更細致的規定,并鼓勵使用電子手段進行采購。

2.增加了“定義”條款,即新版WTO《政府采購協議》第1條,對其文本中出現的各種概念性名詞進行解釋。對其條款中出現的“商業性貨物和服務、委員會、建筑服務、國家、電子反拍、以書面形式或者書面的、限制性招標、措施、常用清單、意向采購公告、補償、公開招標、采購實體、合格供應商、選擇性招標、服務、標準、供應商、技術規格”等易混淆的概念進行澄清,使公眾更清晰了解WTO《政府采購協議》的內容。

3.將1994年版本中的第1條“協議的適用”和第2條“合同價值估算”合并為第2條“適用范圍”,擴大了采購范圍。增加了貨物服務不適用事項的具體描述,使得協議所適用的范圍標準更加明確。同時對附件中所應列明的信息進行了規定,給各采購實體提供更清晰的內容。

4.新版本將原版的第23條“本協議例外”提到前面,作為第3條,未作內容變動。

5.新版WTO《政府采購協議》將原來的第3條“國民待遇和非歧視”與第4條“原產地規則”合并,增添“電子手段適用”“采購的進行”“補償”等新原則,作為第4條“一般原則”。這三條原則為WTO《政府采購協議》的實施提供了全新的標準,增加了電子采購方式,注重對防腐敗行為的規范,同時由原來可提供補償交易變為禁止各參加方實施補償,更注重公平的實現。

6.新版本第5條為“發展中國家”,對給予發展中國家的特殊和差別待遇進行了進一步規定,增添了對發展中國家在加入WTO《政府采購協議》后過渡期的規定。

7.新版WTO《政府采購協議》提出,為發展中國家加入WTO《政府采購協議》過渡期,這五款均對發展中國家在加入WTO《政府采購協議》后在過渡期內如何適應國際規則作了詳細規定。

(二)關于實體性及程序性相關條款的變更

1.增添了第6條“關于采購制度的信息”,對各國應對WTO《政府采購協議》條款的變化作出法律法規制度的修改進行規定。

2.新版WTO《政府采購協議》的第7條“公告”,包括“意向采購公告”“摘要公告”“計劃采購公告”三部分內容。對各公告的發布方式均提出可用電子化方式發布;第7條公告的內容對采購過程中關于信息的發布作了詳細規定,新增的使用電子化信息的方式,對于促進各供應商采購信息的獲得提供了便利。

3.增加了第8條“參加條件”,即采購實體對參與采購的供應商所必須具備的條件進行規定,以保證供應商具備承攬相關采購所必須的法律和財務資格,以及商業和技術能力;新版WTO《政府采購協議》將原版第8條“供應商資格”與第10條“選擇性招標”合為新版WTO《政府采購協議》第9條“供應商資格”。同時新增第3款“常用清單”,采購實體可以設立供應商常用清單,邀請有興趣供應商申請進入該清單。

4.將原版第6條“技術規格”與第12條“招標文件”合并為新版第10條“技術規格和招標文件”,對貨物或服務的技術規格提出更細致的規定,同時新增了環境保護的要求;第10條第7款中增加了對電子手段采購的規定;另外,第10條中關于于招標文件的要求,對于招標文件有修改的要求時, 修改條款對供應商在提交招標文件時給予更規范細致的要求,保障采購過程中每個階段的順利施行。

5.將原版第11條“投標與交貨期”更名為“時限”,仍為新版第11條。新版第11條增添了對電子采購提交投標文件最后期限的規定。

6.將原版第14條對談判程序的要求作了簡化整合,更新為新版第12條“談判”,刪掉了原版中“有關對標準及技術規格的修訂,應以書面形式通知所有參加談判的供應商”。

7.將原版第15條“限制性招標”更新為新版第13條,名稱不變。減少了原版中工程服務的限制性招標要求。

8.增加了第14條對“電子反拍”采購程序的要求。

9.新版WTO《政府采購協議》第15條“投標文件的處理與合同授予”對原版第13條進行整理,增添了保密性要求。另外,對投標書的提交刪掉了原版中“允許使用電傳、電報或傳真”的要求。

10.在合同授予階段,對于價格異常低于其他投標價格的投標,可以進行審查,從而避免不合理競爭的發生。

11.新版WTO《政府采購協議》第16條“采購信息的透明”對原版的透明度要求作了進一步細化,將原版第17條“透明度”和第18條“采購機構的信息提供和審查義務”以及第19條“締約方的信息提供與審查義務”中部分條款進行合并。包括“提供給供應商的信息”“授予信息的公布”“文件、報告和可查蹤電子資料的保存”以及“統計數據的收集和報告”四部分內容。對于“授予信息的公布”,增添了對使用電子媒體上發布公告的要求。

12.新版WTO《政府采購協議》增添“文件、報告和可查蹤電子資料的保存”條款,同時增加對電子方式公布公告的要求。

13.增添第17條“信息披露”,對信息的保密性、信息發布的公平性作了要求。

(三)關于爭端解決以及各參加方的國內法律制度調整

1.新版WTO《政府采購協議》第18條“國內審查程序”是對原協議中的第20條“投訴程序”進行的修改,增添了初次審理的要求,以保證審查程序的公平性。

2.增添了第19條“適用范圍的修改和更正”,對于提議的修改和修訂進行了規定。包括“修改提議的通知”“對通知的異議”“磋商”“修正后的修改”“修改的執行”“便利解決異議的仲裁程序”“委員會的職責”幾個部分。

3.有關適用范圍的修改和更正。

4.新版WTO《政府采購協議》第20條為“關于磋商與爭端解決”的過程。對于磋商解決參照的標準進行細致化規定。

5.新版本第21條中關于“機構”的要求,對委員會應履行的職責進行了細化。

6.新版WTO《政府采購協議》第22條的“最后條款”中,增添了對可持續采購及安全標準的要求 。

三、 WTO《政府采購協議》修訂對我國的啟示

WTO《政府采購協議》對我國政府采購提供了許多制度上的參考,主要分為三個層次。首先,政府采購制度要有助于實現社會政策目標。無論是《政府采購協議》新版本增加了防腐敗的要求還是其對發展中國家提供的過渡政策,均表明可利用政府采購促進社會政策目標的實現。其次,要推動電子采購技術的發展。電子采購已經成為全球公共采購的趨勢,作為旨在提高采購效率的電子采購的推廣必將推動政府采購制度乃至公共采購制度的更快發展。最后,防止投標人“異常低價”投標風險。“異常低價”投標使采購人面臨很大的供應商違約風險,因此,應給予高度重視,并在未來的政府采購制度設計中,給予采購人充分的審核以及否決“異常低價”投標的權利。

(作者單位:中央財經大學財政稅務學院)

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