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財政部對一份建議的答復不應遭到斷章取義的誤讀

2019年03月12日 11:36 來源:中國政府采購報打印

   采購價格歷來都是社會關注的焦點。一段時間以來,個別媒體錯誤地理解了《財政部對十三屆全國人大一次會議第2938號建議的答復》,并據此作種種斷章取義的解讀,使得“取消低價中標”“取消最低評標價法”等不實消息在招標采購圈不斷發酵。本報特刊發有關專家的稿件,以正確引導輿論,客觀評價“最低價中標”“最低評標價法”的功過。

     ■ 岳小川 

  財政部在答復十三屆全國人大一次會議第2938號建議時表示,擬調整低價優先的交易規則,研究取消最低價中標的規定,取消綜合評分法中的價格權重。有些媒體據此報道的財政部稱擬取消“低價中標”的說法,實際上誤讀了財政部的觀點。 

  “符合需求、價格最低”是政府采購一直以來的原則,這是由財政資金的公共屬性和政府服務人民的初心決定的。我國自1998年實行政府采購制度以來,占主導地位的輿論呼聲都是“杜絕天價采購、反對豪華采購、制止只買貴的不買對的”等。財政部的相關回復中并沒有提出要取消最低評標價法,而是提出要采取措施,通過加強需求管理和履約驗收、建立用戶對供應商的評價機制、研究取消最低價中標及綜合評分法中的價格權重規定等措施,著力解決政府采購活動中存在的低價惡性競爭等問題。 

  最低評標價法不等同于最低價中標   

  國際上普遍認為,招標的本質就是價格的競爭,就是在投標滿足招標人要求的前提下,最低價格的投標成交。最低評標價法是國際上對公開招標默認的評標方法。以世界銀行和亞洲開發銀行為例,工程和貨物招標項目(Request For Bid,RFB)的評標方法只有最低評標價法,即經評審的最低價為中標人。只有投標差異較大且無法統一的項目,例如EPC工程總承包、信息系統集成以及咨詢服務項目(Request For Proposal,RFP),才可以采用綜合評估法。    

  最低評標價法作為一種國際通用的評標方法,在國際上普遍用于工程和大宗貨物招標的評審,在我國常用于具有通用技術要求、規格標準統一的工程和設備材料招標的評審。國際上之所以廣泛采用最低評標價法,是因為這種方法簡單明了、客觀量化,投標人在完全公平的環境下競爭,可以最大限度地避免圍標、串標、招標人虛假招標和招標“走過場”等不良現象的發生。  

  當前社會上很多人對最低評標價法提出質疑,認為最低評標價法是造成惡意低價搶標和導致劣質工程的根本原因,這實際上完全開錯了藥方。 

  惡意低價搶標現象和劣質工程,是當前投標人誠信缺失、招標人對工程監督不到位、驗收走過場、處罰過輕等因素造成的,也不排除一些招標人與投標人串通、投標人通過偷工減料非法獲利等原因。而評標方法只是一種工具,就像農民用鋤頭挖土、用鐮刀收割一樣。最低評標價法應該用于具有通用技術要求、規格標準統一的工程和設備材料招標,而對于復雜的、標準不統一、差異較大的工程和設備,則應選擇綜合評估法進行評審。 

  對于這兩種評標方法的差別和應用,業界已有共識。近兩年出現的關于最低評標價法的非難,很大程度上其實是某些利益集團對輿論的誤導造成的。

  國外對異常低價中標行為的規制

  首先,國外的誠信體系建設比較成熟,對于不誠信的投標人有著嚴格的市場準入限制和嚴厲的處罰措施。一般情況下,投標人不敢也不會低價中標后不履約或者通過偷工減料牟取利益。

  其次,先以低于成本中標再通過高水平管理索賠獲得補償是國際工程招標投標的通行做法。國際工程招標都是按照菲迪克條款簽訂合同的。菲迪克條款對于發包人不履約有著嚴格的限制和明確的費用補償要求。由于工程施工中經常出現發包人不嚴格履行合同的情況,這種情況下,承包人就可以向發包人提出索賠。因此,即使投標人以低于成本的價格中標,也可以通過精細化管理節省開支,或者通過合理合法的手段,例如工期索賠、費用索賠、工程變更、不平衡報價等,獲得額外的利益補償。  

  最后,國外對投標人的投標都是以信任為基礎的,不假定異常低價就是不合理的,也不預設投標人會通過偷工減料損害招標人利益。當然,為了使招標人的利益避免遭受低價中標人惡意行為的損害,通常招標人可以采取提高履約保證金、加大違約處罰、改變付款條件等對應措施。招標人可以在招標文件中約定,如果投標人的報價低于某個既定的標準,招標人可以要求投標人提供證明、擔保或改變支付條款的方式,規避風險。  

  價格高低不是供應商能否履約的關鍵因素

  近兩年政府采購領域出現的“一分錢中標”案例,包括供應商以0.01元中標預算495萬元的廈門市政務外網政務云服務項目、供應商以0.01元中標預算892.95萬元的遼陽市信息中心公共信息資源共享平臺硬件建設項目等,最終都以供應商履約且通過驗收而劃上句號。這些案例有力地證明了一點,即價格高低不是供應商能否履約的關鍵因素。  

  供應商作為市場中以追求盈利為主要目標的主體,對于利益的追求是沒有止境的。供應商并不會僅僅滿足于不虧損。只要條件允許,成本為1元錢的貨物可以賣到1萬元;相反,為了某種目的,成本為1萬元的貨物也可以只賣1元錢。因此,有人認為只要供應商以高于成本的價格中標就會誠信地履行合同的看法,要么是太天真,要么就是別有用心。實際上,無論中標價格高低,能夠促使供應商誠信履約的因素只有三個,一是招標人的監督,二是供應商對法律責任的畏懼,三是供應商的良心。而價格與供應商是否誠信履約沒有關系,中標價格再高或再低,都不會對供應商履約與否產生影響。   

  供應商的價格策略取決于價格評審方法    

  供應商的價格策略完全取決于招標項目的價格評審方法。我國工程招標常用的價格評審方法是基準價法或基準價浮動法。在這種價格評審方法下,投標報價的依據不是投標人自身的產品生產成本,而是其他投標人的價格。投標人必須準確判斷其他投標人的價格,并且據此確定自己的投標價格,爭取自己的投標價格處于距離基準價最近的位置。

  在一個項目中,如果預計其他投標人的報價都可能是500元左右,那么即使這個投標人自己的生產成本只有100元,他也應按照500元報價。這種情況下的報價不如說是一種博彩,就像賭博中的押大押小、押單押雙,把投標變成了賭博。有的地方干脆采用符合性審查后抽簽確定中標人的方法。正是由于這種評標方法,投標人為了準確掌握其他投標人的價格,紛紛采用找人圍標或者投標人之間串通投標的做法,這就是工程招標圍標和串通投標現象屢禁不止的根本原因。   

  而政府采購項目的價格評審有一個基本原則就是低價優先。因此,投標人報價要爭取最低的價格,以便取得價格評審的優勢。價格優勢與技術、商務等因素結合后形成綜合評審的得分,得分最高的為中標人。這種評審方法是相對科學的。具有價格優勢的產品往往在技術上處于劣勢,在價格上處于劣勢的產品往往在技術上具有優勢。經過綜合評審后仍然占優的投標人,必定是“能夠最大限度滿足招標要求”的投標人。選擇這樣的投標人為中標人,是符合政府采購的科學擇優原則的。    

  在政府采購項目中,投標人投出低價是一件極為正常的事情。如果投標人投出高價反而是不正常的,要么是供應商圍標,要么是采購人指定了產品品牌和型號,要么是采購人與供應商串通的結果。    

  至于低價是否就是惡意,在評標階段是無法判斷的。只有供應商低價投標且中標,然后不簽訂合同或者提出不合理條件作為簽訂合同的條件,或者不履行合同或以次充好、偷工減料,或者在驗收時以欺騙手段蒙混過關等情況發生,才屬于惡意低價投標。僅僅因為投標人以大大低于其他投標人的價格投標就認定為惡意低價投標是不科學的,也是不合理的。    

  完善后續管理舉措至關重要  

  財政部《關于加強政府采購貨物和服務項目價格評審管理的通知》(財庫〔2007〕2號)明確,政府采購貨物和服務項目采用綜合評分法的,價格分統一采用低價優先法計算;貨物項目的價格分值占總分值的比重(權重)不得低于30%,不得高于60%;服務項目的價格分值占總分值的比重(權重)不得低于10%,不得高于30%。該文件的相關規定自執行以來,在節約政府采購資金、杜絕財政資金浪費方面效果明顯。   

  如果取消綜合評分法中價格權重的限制和最低價中標的原則,而又缺乏后續有效的監督管理手段,“天價采購、豪華采購、只買貴的不買對的”等現象很可能會卷土重來,采購蘋果手機代替U盤、采購豪車作為公務用車的現象可能再次出現。浪費納稅人的血汗錢是對廣大人民群眾的挑戰,屆時引起不滿的就是全體納稅人。  

  (作者單位:中機國際招標有限公司) 

  南開大學法學院教授何紅鋒:

  最優品質中標并不可取

  日前,某微信公眾號發文《財政部:最低價中標將徹底被取消!》,文中稱:根據《財政部對十三屆全國人大一次會議第2938號建議的答復》,有全國人大代表在去年兩會期間提出了《關于在政府采購中建立最優品質中標制度的建議》。我無法查到《關于在政府采購中建立最優品質中標制度的建議》的具體內容,按照字面理解,這一建議可能是希望在政府采購中,不考慮價格因素,只根據產品的品質優劣展開競爭,以品質最優者中標。  

   這一建議的核心是:在政府采購活動中,不應明確采購需求或者品質要求;或者即使有品質要求,也只能是最低要求,在最低要求之上,以品質最優者中標。這是十分荒謬的。如果真的如此采購,供應商必將會為了提高一點點品質而無限度地加大成本,豪華采購、天價采購將成為常態。  

  政府采購與任性的“土豪采購”的最主要差別之一是:政府采購應該有品質限制。如,以采購汽車為例,政府采購一定會有對汽車品質的限制性要求,即不能超過某一標準。當然,有人會說,汽車采購有標準限制,能夠理解,但不是還有大量沒有標準限制的產品嗎?應該說,政府采購的產品,應當是盡量都有標準的,沒有標準的,也應建立起標準來。即使暫時還沒有標準的,也不能鼓勵品質越高越好,而應以滿足需要為標準——即,夠用就好! 

  【短評】

  “滿足采購需求”的前提不容忽視

  在討論低價優先的評審規則、最低價中標、綜合評分法中的價格權重等問題時,有必要強調一點,即滿足采購需求是供應商中標或成交的首要條件。

  《政府采購法》在競爭性談判和詢價采購方式的確定成交供應商環節明確,采購人“根據符合采購需求、質量和服務相等且報價最低的原則確定成交供應商”;財政部《關于加強政府采購貨物和服務項目價格評審管理的通知》(財庫〔2007〕2號)也強調,“科學選擇評審方法,在滿足需求的情況下,堅持低價優先、物美價廉的原則”;《政府采購非招標采購方式管理辦法》(財政部令第74號)重申,采用競爭性談判和詢價采購方式的,采購人應“根據質量和服務均能滿足采購文件實質性響應要求且最后報價最低的原則確定成交供應商”;《政府采購法實施條例》第三十四條中關于最低評標價法和綜合評分法的內涵界定,同樣將“投標文件滿足招標文件全部實質性要求”列為選擇中標候選人的首要前提。   

  根據上述政府采購法律法規、規范性文件,我們所說的最低價中標,嚴格意義上講,應該是經評審后、滿足招標文件全部實質性要求的最低價格中標(成交)。但在實踐中,有很多供應商甚至采購代理機構卻都簡單粗暴地認為誰的報價最低誰就能中標,將“最低價中標”等同于“最低評標價法”,將“最低評標價法”錯誤地理解為“最低投標價法”。一些不明就里的社會媒體和“吃瓜群眾”也被誤導,一旦出現報價最低者未中標或異常低價中標等事件,就懷疑政府采購項目有“黑幕”,給政府采購扣上種種“帽子”。    

  實際上,最低價中標的項目和存在問題的項目確有重合,可以說,正是由于政府采購自身的問題,如采購人需求設置不合理、履約驗收不到位以及供應商缺乏誠信,不按投標文件和采購合同的承諾誠信履約等,使得最低價中標的項目出現問題的概率大幅增長。    

  一個采購項目,怎么才能實現物有所值?科學合理確定采購需求是第一位的;第二,要根據采購需求和項目特點選擇合適的采購方式和評審辦法,擇優確定中標供應商,從采購程序規范性方面提供最大限度的保障;第三,嚴把履約驗收關,在采購活動的“最后一公里”予以規制。抵制異常低價,也應從這三方面著手:采購需求的編制應準確、詳細,功能、性能指標應全面、完善,避免被不良供應商鉆了空子;創新競價規則,引導供應商從價格競爭轉為質量和服務競爭,同時,評標委員會要敢于依法作為,根據《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》(財政部令第87號)第六十條等規定,將明顯不合理的低價投標作無效投標處理;完善履約驗收機制,加大失信供應商懲處力度,提高供應商違法成本。惟其如此,才能從根本上杜絕低價惡性競爭。  

  (楚橋) 

  【鏈接】 

  財政部對十三屆全國人大一次會議第2938號建議的答復(節選)

  目前政府采購招標投標市場中存在低價惡性競爭現象主要由于有關制度設計不能適應經濟社會發展的要求。同時,低價惡性現象的出現還在于采購人需求設置不合理、履約驗收不到位以及供應商缺乏誠信,不按投標文件和采購合同的承諾誠信履約。近年來,財政部和發展改革委按照職責分工,不斷完善政府采購及招標投標制度,著力提高招標采購質量,實現“物有所值”的采購目標,主要進行了以下幾方面工作:  

  一是完善制度辦法,遏制低價惡性競爭現象。針對貨物和服務招標投標中的低價惡性競爭現象,財政部修訂完善了《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》(財政部令第87號),規定了最低評標價法的適用范圍,即技術、服務標準統一的貨物服務項目;明確投標人報價明顯低于其他投標人的報價,有可能影響產品質量或者不能誠信履約的,且不能證明其報價合理性的,評標委員會應當將其作為無效投標處理。針對工程招標投標活動中的低價惡性競爭問題,發展改革委正牽頭修訂《招標投標法》,嚴格限定經評審的最低投標價法的應用范圍,強調經評審的最低投標價法適用于具有通用技術、性能標準或者招標人對其技術、性能沒有特殊要求的招標項目;同時,從要求評標委員會對疑似低于成本價投標情況進行核實、強化標后合同履行監管、加強招標投標領域信用制度建設等方面,遏制經評審的最低投標價法在實踐中被濫用和誤用。    

  二是強化需求和履約驗收管理,著力提高采購質量。財政部印發了《財政部關于進一步加強政府采購需求管理和履約驗收的指導意見》(財庫〔2016〕205號),明確采購人是需求和履約驗收的第一責任人,要求采購需求的制定須嚴格執行國家相關標準、行業標準、地方標準等標準規范,履約驗收時應當按照采購合同的約定對每一項技術、服務、安全標準的履約情況進行確認,并將需求和履約驗收管理嵌入本單位內控流程,著力提高采購質量。    

  三是加強誠信體系建設,倒逼供應商誠信履約。財政部制定印發《在政府采購活動中查詢及使用信用記錄有關問題的通知》(財庫〔2016〕125號),要求在政府采購活動中查詢和使用相關主體的信用記錄。在中國政府采購網開辟專欄,發布供應商的嚴重違法失信記錄,并將相關信息與“信用中國”網站進行共享。同時,與多部門簽訂聯合懲戒備忘錄依法進行聯合懲戒,對包括嚴重質量違法失信行為在內的多領域違法失信行為當事人,依法限制其參加政府采購活動。    

  下一步,財政部正研究深化政府采購制度改革,進一步完善政府采購制度設計,著力解決政府采購活動中存在的低價惡性競爭等問題。初步考慮擬采取以下幾方面措施:  

  一是繼續推進政府采購結果導向,健全采購需求管理和履約驗收制度,強化采購人確立采購需求和履約驗收管理的責任,完善相關內控制度,提高專業化水平,引導采購人采購優質產品。 

  二是探索建立用戶評價機制,依托信息化系統,探索開展對供應商的用戶評價,將供應商的信用信息、評價結果作為后續采購的重要依據。  

  三是研究修改相關制度辦法,調整低價優先的交易規則,研究取消最低價中標的規定,取消綜合評分法中價格權重規定,按照高質量發展的工作要求,著力推進優質優價采購。同時,鼓勵有條件的地方開展相關探索實踐,為改革積累經驗。 

  四是繼續加強誠信體系建設,推動出臺針對政府采購領域嚴重違法失信行為的聯合懲戒備忘錄,對包括相關失信主體開展聯合懲戒,維護政府采購公平競爭的市場環境。同時,配合相關部門開展質量誠信聯合懲戒。依法限制嚴重質量失信行為當事人參加政府采購活動,倒逼供應商誠信履約。

   (來源:財政部網站)

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