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專家解析2018年全國政府采購信息統計數據

2019年09月16日 08:53 來源:中國政府采購報打印

  ■ 本報記者 昝妍 

  根據財政部最新消息,2018年全國政府采購規模超3.5萬億元,較上年增長11.7%,其中,全國服務類采購規模增幅為35.7%,分散采購規模占全國政府采購規模41.5%,全國強制和優先采購節能、節水產品占同類產品采購規模的90.1%,全國優先采購環保產品占同類產品采購規模的90.2%,中小企業合同額占比達76.7%……這一連串數據承載著怎樣的含義,又折射出什么信息?《中國政府采購報》記者特邀請政府采購理論、實務專家對這些重點數字進行分析。 

  參與嘉賓 

  ■ 南京審計大學副校長 裴育 

  ■ 上海國家會計學院政府采購與績效管理研究中心主任 章輝 

  ■ 中央財經大學財政稅務學院教授 姜愛華 

  ■ 中國政法大學法學院教授 成協中 

  ■ 中國人民大學國家發展與戰略研究中心、公共資源交易研究中心教授 王叢虎 

  ■ 安徽省財政廳政府采購處副處長 劉志毅 

  全國采購規模增幅首次低于20% 

  2018年全國政府采購規模達35861.4億元,較上年增長11.7%,自2015年以來增幅首次低于20% 

  專家分析 

  劉志毅:近年來我國政府采購規模持續增長,與往年相比,2018年的增速明顯放緩。一方面,我國經濟從高速增長轉為高質量發展已成為新常態,另一方面,受減稅降費影響,財政收入增幅影響較大,體現在政府采購上,便是支出安排增幅相應減少,預計未來幾年我國政府采購規模將處于平穩增長階段,不會出現過去那樣的增幅。 

  姜愛華:2018年政府采購規模增速放緩,主要原因在于近年來我國嚴格執行八項規定,大幅壓縮三公經費支出,特別是近年來各級政府帶頭過緊日子的思想,用于滿足政府自身運轉的經費開支壓縮,直接帶來政府采購規模增速放緩。很顯然,從政府運轉上看,這種增幅的變化恰恰是財政支出績效提升的表現。 

  裴育:2018年的政府采購總體情況屬于正常,但增速與往年相比已經放緩,與財政支出規模增速放緩密不可分。據統計,2018年,1-12月全國一般公共預算支出220906億元,同比增長8.7%;全國政府性基金預算支出80562億元,同比增長32.1%。政府采購規模與一般公共預算支出相關性較高,政府性基金預算次之,因此,政府采購規模總體上增速放緩也屬于正常;同時,政府采購相關制度的變化也會對采購規模增長產生一定程度的影響,但我認為影響不是太大。 

  章輝:政府采購作為政府預算的執行,如果觀察同期全國一般公共預算支出的增速,2018年全國一般公共預算支出較上年增長8.7%,且自2016年以來,全國一般公共預算支出均保持增速逐年加快。通過參照,可以得出這樣一個結論:在2018年全國一般公共預算支出保持增速遞增的情況下,政府采購增速卻出現相反的情形,這是否表明,未執行政府采購的財政支出規模在擴大?政府采購是政府宏觀調控的工具之一,其天然承載著一系列的政府宏觀政策導向,只不過這些政策導向是通過采購這種形式、通過影響市場的供求關系來實現的,這些政策導向就表現為政府采購功能,體現為政府采購的政策屬性。如果政府采購不能形成一定的規模,或者這個相對規模在逐步縮小,政府采購的政策屬性必然大打折扣。因此,有必要進一步規范政府采購執行,擴大政府采購規模,尤其是政府采購增速與財政支出增速要保持一定的相關性。 

  記者注意到,也有業內人士指出,2018年政府采購規模增幅放緩,除了各級政府過緊日子,還與政府采購領域“放管服”改革的不斷推進有關。近年來,各級集中采購目錄持續“瘦身”,分散采購限額標準逐步提高,采購限額標準以下的未列入集中采購目錄項目增多,《政府采購法》規定的政府采購范圍內項目有所減少,這也在一定程度上導致了納入政府采購統計的規模數據“縮水”。 

  采購規模占全國財政支出規模比重創新低 

  2018年全國政府采購金額占全國財政支出比重為10.5%,占GDP比重為4% 

  專家分析 

  裴育:根據國際經驗,一般政府采購規模占GDP的比重為10%左右,占財政支出的比例為30%左右。正是基于這種經驗,我國《政府采購法》《預算法》均要求規范政府采購,加強政府采購預算管理,提高政府采購規模水平。近年來,政府采購規模逐年增加,其占GDP的比重穩中有增,符合人們的預期,至于2018年度政府采購規模占財政支出比重有所下降,這與國家強調壓縮一般性開支、增加轉移性支出尤其是民生性支出有關。從2018年度主要支出項目增長情況就可以印證上述觀點,一般公共預算支出中,教育、科技、社會保障和就業、節能環保、城鄉社區、債務付息等支出均高于平均增長速度(即8.7%)。 

  姜愛華:從財政部公布的數據看,近年來我國政府采購規模持續增長,并且從增長速度看,除了2014年政府采購增長速度低于GDP增長速度外,其他年份都遠高于GDP的增長速度,反映出較好的增長態勢。 

  2018年政府采購規模占全國財政支出規模的比重創新低,運用逆向思維,從計算上看,影響這一比重降低的原因,無非是政府采購規模降低或者全國財政支出規模增長,或者二者兼有。但政府采購規模是在增長的,因此主要原因應該是全國財政支出規模較快增長。那么,全國財政支出規模包括哪些內容?為什么財政支出規模會有較快增長呢?對于第一個問題,我發現這里有個統計口徑的差別,2012-2015年財政部公布的數據,在比例的計算中,以“一般公共預算支出規模”作為分母,但從2016年開始就擴展到了“全部財政支出規模”。我認為主要的原因在于20153月實施《中華人民共和國政府采購法實施條例》,明確政府采購的資金范圍為“四本賬”而非僅僅是“一般公共預算賬戶”,因此,從2016年后便以全口徑的四本賬支出規模作為分母,由于分母的擴大,2016年這一比例比2015年有所下降,2017年比例又有所上升,而2018年又開始下降。進一步分析發現,2019年兩會預算報告數據顯示,2018年,全國一般公共預算支出220906.07億元,增長8.7%;全國政府性基金相關支出80562.07億元,增長32.1%;全國國有資本經營預算支出2159.26億元,增長6.7%;全國社會保險基金支出64586.45億元,增長32.7%,剔除機關事業單位基本養老保險后同口徑增長12.7%。從規模以及增長速度看,2018年全國財政支出規模的擴大,很大原因在于全國政府性基金相關支出和全國社會保險基金支出增長較快,導致2018年政府采購規模占財政支出規模的比重創歷史新低。 

  因此建議,未來公布政府采購規模占財政支出比例時,能夠分賬戶來公布,因為政府采購規模主要來自于一般公共預算賬戶資金,其他三本賬戶的資金性質決定了其真正適應于政府采購的資金量不大,將其籠統作為分母不利于精準分析。 

  服務類采購增幅持續高速增長 

  2018年,服務類采購規模為12081.9億元,占全國政府采購規模的33.7%,增幅為35.7% 

  專家分析 

  成協中:一方面,2018年,貨物、工程、服務類采購規模占全國政府采購規模的22.5%43.8%33.7%,其中,貨物類采購規模為8065.3億元,增幅僅0.8%,工程類采購規模為15714.2億元,增幅也僅有3.3%。這兩者增幅大幅“跳水”,均創近年新低。這與各級采購部門主動壓縮一般性支出,節約行政成本以及各級政府的運行方式逐漸發生轉變,政府部門對于有形實體的行政需求逐步降低有關。 

  另一方面,去年全國服務類采購規模雖然增幅同樣較前幾年有所下降,但依然保持了高速增長的態勢。服務類采購中,保障政府自身需要的服務和政府向社會公眾提供的公共服務分別為5705.5億元和6376.4億元,占服務類采購規模的47.2%52.8%。在行政運行成本中,服務類成本的占比逐漸上升,這是行政服務日趨專業化、精細化的重要表現,這也是行政服務市場化、社會化改革的必然結果,行政機關越來越多地依賴社會主體提供的社會服務;同樣這也是政府職能轉變的重要表現,特別是政府購買公共服務占比超過政府自身的服務需求,反映了政府越來越多地以契約化方式將公共服務生產交給社會力量承擔,通過競爭機制促進提升公共服務質量和效率。其轉變了傳統的政府直接提供公共服務方式,是政府職能持續深入轉變的重要體現。 

  裴育:觀察近年來政府采購結構變化可以發現,貨物類和工程類采購占比均在下降,而服務類采購占比在不斷上升,說明一方面存在壓縮一般性開支,相應降低貨物類和工程類支出比重的情況;另一方面也是政府職能轉變的反映,更多轉變為服務型,各類行政事業單位采購類支出占比逐年下降,而服務類支出和人員支出比重逐年上升。同時,這些年來,各類行政事業單位大規模的基本建設相對較少,樓堂館所建設控制相對嚴格,對工程類采購占比下降產生直接影響。隨著政府職能轉換的逐步到位,各類行政事業單位原本自我服務的開支,大多轉變為向社會購買服務的支出(比如常見的小型維修服務、會議服務、法律服務、會計審計服務、采購服務等),因此,近幾年服務類采購規模逐年大幅度上升就是政府職能轉變的結果。 

  姜愛華:服務類政府采購所占比重從2012年起持續上升,而且在2017年發生了顛覆性變化,即服務類政府采購占比首次超過了貨物類采購占比,而2018年,服務類采購將優勢繼續擴大,占政府采購的比重比貨物類高出了11個百分點。這一方面與政府壓縮行政開支有關,另一方面也與我國自十八大以來特別是2013年以來大力推行政府購買服務改革密切相關。 

  王叢虎:采購資金不斷朝向服務類采購項目,說明政府日益關注和重視涉及民生的服務類采購。國務院總理李克強在2019年兩會期間回答記者問時提到,民生本身就是天大的事情,要在發展經濟的過程當中持續地改善民生,抓住重點難點問題一件一件去做。這也反映了政府重視民生問題,保障公民基本服務需求,并著力發展第三產業,促進經濟結構的轉型升級。 

  公開招標仍占主導地位 

  2018年公開招標和單一來源采購分別占全國政府采購規模的70.5%11.8% 

  專家分析 

  劉志毅:2018年公開招標采購仍占主導地位,單一來源采購規模有所下降。其中,服務類單一來源占服務類采購規模比重下降11.6%。我認為主要有兩點原因。一是由于地方宣傳不夠,采購人認識不到位,覺得只有公開招標才是最公平的。加之隨著地方巡視巡察向下延伸、力度加大,為了確保采購活動更加公平公正,公開招標方式仍然是采購人首選的采購方式。二是競爭性談判和詢價采購方式受自身局限,采用最低價中標法,往往很難采購到質量好、產品優、采購人滿意的產品,因而被采購人放棄。服務類單一來源占服務類采購規模比重下降,主要是受巡視巡察影響和反腐的深入推進,采購人由過去找人托關系、變著法子尋求監管部門批準實施單一來源采購,轉而主動采用單一來源采購之外的采購方式,甚至本應采用單一來源采購的也避之采用其他采購方式。 

  王叢虎:公開招標仍占主導地位,一方面說明更多單位重視公開招標,認同公開招標和依賴公開招標方式;另一方面也說明高壓反腐、公開透明的政策貫徹落實到位。當然,一些不必要的公開招標卻采取了公開招標方式,則說明一些部門或領導恐怕擔責,進而推卸責任、規避風險的心理和認知。單一來源占比的下降,一方面表明越來越多的單位和領導重視政府采購,尊重采購規律和法律,不再過多插手采購事項;另一方面也表明市場競爭力增強、經濟發展活躍,很難有一家獨大的局面。 

  分散采購規模占比逐年上升 

  2018年分散采購規模占全國政府采購規模的41.5% 

  專家分析 

  裴育:隨著政府采購“放管服”改革的深入、集采目錄的調整,分散性采購規模逐年有所上升,這一現象恰恰說明了三個有關政府采購改革的趨勢:一是采購部門或單位對《預算法》《政府采購法》的自覺遵循,集中性采購規模就沒有必要集中太多;二是機構改革后,集中采購往往不能及時滿足使用部門或單位的采購需求,隨著采購規模的逐年增加,有些常規性采購排隊時間經常超過3個月,有的甚至超過半年,為了提高采購效率,將一些常規性采購和特殊需求采購下放給部門或單位,由其自身按照《中華人民共和國政府采購法》的要求實施采購是最有效率的;三是現代科技為分散采購提供了可能,基于云計算、區塊鏈和大數據,分散采購具備可行性,部門或單位可以通過網上商城采購常規性貨物、服務(如車票、機票等),并且這些采購行為可以追溯(在區塊鏈條件下,采購信息具有不可更改性),大大提高了其透明度,降低了其尋租腐敗可能性。 

  成協中:由于近年來我國在政府采購領域不斷推進放管服改革,集中采購目錄“瘦身”,分散采購占全部政府采購的比重逐年上升。這利于落實采購人采購主體責任,保障采購人采購自主權;也是我國經濟社會發展持續向好的一個重要表現,表明我國市場競爭程度日趨充分,能夠滿足采購需求的產品日漸豐富;同時這也是電子商務不斷發展的一個必然結果,采購人可以通過各種電子商務政采平臺獲得質優價廉的產品,而不必然通過集中采購來實現。 

  節能環保采購政策持續發力 

  2018年,全國強制和優先采購節能、節水產品1653.8億元,占同類產品采購規模的90.1%;全國優先采購環保產品1647.4億元,占同類產品采購規模的90.2% 

  專家分析 

  劉志毅:節能采購、環保采購政府采購政策已經實施很多年了,采購人、采購代理機構這方面意識逐漸增強。另外,近年來從中央到地方每年同步實施政府采購代理機構檢查,除了新成立的代理機構,財政部門對未實施節能采購、環保采購的政府采購代理機構違規問題要求進行整改或處罰,從而基本保證了節能環保產品的強制采購或優先采購的規定。 

  裴育:盡管全國政府采購規模增幅趨緩,但在支持節能環保等方面,政府采購的作用依然很“給力”。主要原因有兩點,一是國家層面的強制要求,在各采購部門或單位的招標書均有明確要求優先采購節能、節水產品或環保產品;二是利益誘導,雖然節能環保產品價格相對一般產品價格較高,但在使用過程中能夠真正給使用單位節約成本費用,并且這些節能環保產品隨著技術的進步,其使用壽命比一般產品長,因此,能給使用單位帶來實實在在的好處。 

  姜愛華:近年來,我國三大攻堅任務之一便是“污染防治”,這是轉變經濟增長方式、推進供給側結構性改革和高質量發展的內涵之一。政府采購的這些數字,這恰恰說明,政府采購政策功能發揮的過程,也是政府職能的實現過程,政府采購對打勝“藍天保衛戰”功不可沒。 

  王叢虎:生態文明、節能環保是我國的國家戰略,也是當下和今后很長一段時間極力倡導的發展主題。政府采購作為有效的政策工具,在落實綠色發展政策、扶持和促進節能、環保型企業發展等方面不有不可或缺的地位。可以預測,今后節能環保類產品的強制性采購將會成為主流方向,節能環保產品也將成為政府采購的唯一選擇。 

  中小微企業獲得76.7%的政采訂單 

  2018年,全國政府采購授予中小微企業合同金額為27488.6億元,占全國政府采購規模的76.7%,授予小微企業合同金額為11941億元,占授予中小微企業合同金額的43.4% 

  專家分析 

  裴育:中小企業數量占中國企業總量的90%,隨著政府采購規模的逐年增長,授予中小企業的采購額自然會增長,加之在《政府采購促進中小企業發展暫行辦法》中明確采取預留采購份額、降低門檻、價格扣除、鼓勵聯合體投標和分包等具體措施促進中小企業的發展。因此,中小企業獲得政府采購額度相對增長更快一些。具體來看,中小企業主要分布于各行政事業單位日常需要的商品、服務和工程供應領域,具有靈活、便利、高效的特點,經過十幾年的政府采購實踐檢驗,中小企業供應商能夠滿足各類行政事業單位日常采購需求。因此,政策的要求和中小企業的主動行為,中小企業獲得政府采購額度逐年增長也是情理之中的事情。 

  成協中:支持中小微企業發展是政府采購的一項重要政策功能,其對于維護有效的公平競爭,扶持中小企業成長具有重要意義。全國政府采購授予中小微企業合同金額不斷擴大一方面反映了扶持小微企業發展的政策功能在我國政府采購實踐中得到了落實;另一方面,也反映了小微企業的市場競爭力在持續增強。小微企業在滿足采購人多元化的采購需求方面發揮著越來越重要的作用。 

  姜愛華:支持中小企業乃至小微企業的發展,是實施政府采購制度的國家或地區的典型做法,我國近年來,通過給小微企業預留預算、價格優惠以及給小微企業發放購買服務券等多種方式支持小微企業發展,這也是優化營商環境的一個表現。 

   

   

   

(作者:昝妍)

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